陆铭：市场配置资源的力量决定人口流动方向 高房价问题是供给不足导致的

​12月16日，由和讯网联合上海交通大学共同主办的主题为“求索慢变量 奔赴星辰大海”的第十九届财经中国年会第十二届地产金融创新峰会于上海举办。会上，上海交通大学特聘教授、博士生导师、中国发展研究中心主任陆铭发表了以《中国城市化以及当前的改革》为主题的演讲。

陆铭指出，今天中国经济面临很多新的发展阶段，马上“十四五”，中国经济可能会变成一个高收入的国家，我们这个经济结构出现了很多的问题，其中有很多的体制和观念障碍。我们今天讲改革，很多是有共识的，但是为什么我今天讲这个问题推进起来这么难？我也经常会碰到这样的疑问，说陆老师你讲这些东西为什么这么难改？我从一个学者的经验角度来跟大家讲讲我们今天所碰到的问题它的难点和症结到底在什么地方？    

首先我们来回顾一下中国城乡和区域发展的问题，城市化问题、城市体系的问题和市民化进程的问题。第一个是城乡间间距问题，第二个是大中小城市之间的关系问题，第三个是城市原住民和新移民之间的关系，每个关系的解决都碰到了很多的障碍。如果只看数据的话中国的城市化率达到64%，这是七普的数据结果。

经济发展水平越高的国家伴随着的城市化率越高，我们在西方国家大概一两百年走过的城市化历程中国用40年的时间走完了，我们的城市化率从改革开放之初的18%增长到64%，这就意味着今天我们生活在城市里的人绝大多数小的时候是生活在农村的，这还伴随着城市间移民，很多在大城市生活的，小时候生活在如果不是农村就是小城市，我们今天居住和生活工作的地方不是小的时候在出生这个地方，人口流入的地方说人太多了，外地人怎么那么多？人口流出的地方出现了空心村，有的地方人是负增长的收缩城市。

下面聊聊大中小城市的问题。在一段时间内我们都讲中国这个城市是特别大的城市，人太多，这个里面碰到一些问题。第一，大城市今天存在的问题到底是因为人多了导致的还是因为规划滞后、建设滞后、供给滞后导致的？比如说今天在城市里面碰到拥堵问题、污染问题、房价高的问题，拥堵和污染，在学者研究数据里这些问题跟人多的关系不大的，高房价的问题到底是由人多导致的还是政府在人口流入多的地方房子造少了？再往下推，我们就算说房子的高房价是因为人多也是需求导致，它是原因之一，那我们在前些年提出的要控制人口，那控制的是流动人口里的农民工群体，农民工这个群体他买房子吗？不买，那我们怎么能把高房价的问题归结为这个群体呢？

  下一个争议点，就是我们大城市的人到底多不多？国外讲到的city是相当于中国的县和区的概念。所以我们一比，说我们上海人太多了，我们跟东京都比，东京都的人口1300万，我们上海人口2500万不到一点，但其实我们上海的面积是东京都的3倍，所以真正在国际上可以跟中国去比较的，如果我们放到同一个空间尺度里去比的概念是东京的都市圈和我们上海潜在的都市圈所类比的都市圈范围。这么一比，东京都市圈的人口是3700万甚至3800万，而上海如果以50公里的半径来比，到了突破上海边界的这么一个位置上，如果按照现在的数据统计我们人口大概只有3千万左右，所以这么一比其实人也没有东京都市圈多了。

更有意思的是这次人口普查数据出来以后我做了一件事情，大家看看这个珠三角的情况，我们国家城市的定义是管辖区的概念，广州和佛山如果从定义角度来说是两个城市，但是经济意义上可以看到已经完全连片发展了，形成了都市圈的状态，而被我们称为“广佛市”的城市人口已经是2800万了，更有意思的是这个深圳和东莞连片发展的态势，实际上广佛和深莞已经形成了都市圈的状态，有一个名字叫“深莞市”，这个人口是2800万，而且“深莞市”的面积只有上海的三分之二，也就是说它只有上海三分之二的面积人口却更多了，这是今天经济最有活力的地方，所以有了刚才讲的这些观念学理的东西，存在很多的误区，我们很多东西造成了一些被我称之为是误判的东西。

我最近就用夜晚灯光连片发展来定义都市圈把它还原成人口的数据我画了这张图，这张图是在城市研究中称之为起伏法则（音），很多国家的数据出来了以后，市场经济国家都是符合这个规律的，如果一个国家的城市体系是符合起伏法则的就是这条线，我现在给大家看的这张图是用中国的灯光城市还原到人口以后画的，大家可以看到中国的灯光城市总体上来讲是符合起伏法则的，但是在右下角这一堆大城市里面就偏离了起伏法则。

我这张图发表了以后有很多争论，说我是不是太教条了？起伏法则是一个统计法则，我知道，但是如果中国的数据出来，因为目前的体制是没有做到劳动力和人口自己流动的，如果导致了中国大城市偏离和这个起伏法则，我并不是说这些点就要完全落在这根直线上，但是偏离这么明显，而且别的国家是没有这个偏离的，是不是也说明一点问题？

如果未来随着人口更加自由流动，随着全国社会保障体系，这次中央经济工作会议说要推进社保的一体化，那人口未来会自由流动的，那是不是会往这根黑线靠近？所以其实中国今天排名前30位的都市圈范围内都有可能进一步增长。

接下来我们再来讲城市内部，中国的人口流动会成为一个长期的趋势，也可以理解为是一个慢变量，但是截至到今天，我们的城市内部仍然有大概三分之一的人口是在本地居住和工作的城市常住人口，但是他不是户籍人口，上面这个三角形的黄线是常住人口城市化率，红色的点线是户籍人口城市化率，中间有三分之一是没有本地户籍，这次七普数据里面，有一个数据其中的主体就是这个，注意严格来说不完全一样，但是主体就是这个部分，我们的流动人口七普数据是3.76亿，也就是说在居住的地方是没有本地户籍的。

更重要的是如果去看一下这个部分人口构成，我们看了一些流动人口的调查，在一些大城市在没有本地户籍的人口里超过一半的是已经居住在当地超过5年的，而在当地超过10年的是有20%，其中不乏有很多人已经是连续缴纳社保10年的，到现在在一些大城市拿不到本地的户籍。

最近一些大城市已经逐渐开始放松户籍了，但是我们没有形成共识，没有形成加快户籍制度改革的共识，尤其是地方政府，从财政的角度来讲，地方政府的想法就是如果我现在这样去做的话就会导致户籍人口大幅度提高，就会带来相应公共服务的需求，那我缺钱，现在中央财政转移支付是去补户籍地，而人已经动起来了，那我们学者的意思就是说，你未来是不是可以把你补在户籍地的那些补贴能够跟流动人口一起带走？到目前为止这个政策只能说是在推进中，但它也是一个慢变量。

城市人口和经济集聚的过程，还有城市化的进程，如果能够成为共识，假设我们刚刚讲到的这些障碍都可以突破的话，那未来会出现什么样的趋势呢？我们接下来看看人口、住房和人口密度的问题。

首先来看看人口的集聚趋势，在集聚趋势之前我们先来看看中国经济的空间分布，我现在给大家看的这张图是把中国城市按照GDP规模的大小来做一个排序，我们把占有中国经济50%的地级直辖市在图上标出来，颜色越深表明它的经济所占份额越高，经济的布局是高度集中在了沿海地区，或者如果你不是沿海地区的话，就是中国东西部和东北少数的城市和少数的非省会的大城市，如果我们不做解释的话，所有人看了这张图一定会惊呼中国经济的集聚太高了。

这里面又混淆了一个什么问题呢？传统农业社会形成的平衡经济发展和计划经济时代在没有求化和现代化过程中的平衡发展，实际上是指全国各地最好经济均匀分布一下，因为农业社会的特点是哪里有地就哪里有人，所以个地方人多了以后一定不好，那就把人挪到人少的地方去种庄稼，农业社会就平衡了。

但现在的经济特征是高度集聚，我们国家的经济集成度跟日本差不多，比美国要低的多，但是长期来讲这个事情没有讲明白，那我们就希望最好是疏散一点，均匀分布一点。但是市场配置资源的力量决定了人口流动的方向，就是当经济的现代化已经导致经济向这些地区集中的时候，人会怎么动呢？我接下来就给大家看这张图，就是中国七次人口普查数据出来了以后，暖色的地区就是人口正增长，冷色地区就是人口负增长，你们看这个图是不是跟我们前面讲到的经济分布比较一致？经济越多的地方人就流入，经济少的地方人就流出，这个就理解为区域经济的衰落和不平衡的表现。

中国这一代人经历了中国经济地理的三次大变迁其中的两次，这是我这两年经常讲的事情，第一次就是水运和海运逐渐取代陆上运输，这个时点发生在大概唐朝的中期到宋朝的年月里面，之后中国经济重心就从西安挪到了洛阳，挪到江南，再加上北宋的灭亡加速了这个过程，就是中国的经济重心往南宋的版图上开始集中了，这是第一次。

第二次就是民朝迁都以后，北京基本上稳定成为中国的政治中心了，除了民国期间、抗战期间少数时期以外，北方稳定是经济中心。到了计划经济时代，大家知道我们很多的重化工业是投资在华北和东北，这是第二次。

第三次就是改革开放，尤其是90年代中期以后中国经济加入全球化进程以后，中国南方由于有优良的海港，加上黄金长江水道的配合使其再次成为中国经济增长的重心。但是人口怎么动？计划经济时期当你大量制造业投资在华北、东北的时候，人就更多往北方布局，但今天是人口更多往南方走，但是我们接受不了，因为我们讲中国几千年的历史经历了三次大变迁，我们这一代人经历了两次，我们接受不了，而且这两次的交接体现在我们个体身上就是我们背井离乡了，所以情感上我们接受不了这个事情的。但是仔细想想，多人口空间布局向经济空间布局靠近的时候，如果我们把平衡发展换另外一个思维，就是追求人均，会出现什么结果？当一个地方的经济份额和人口份额几乎相等的时候，各个地方人均是不是一样的呢？所以若干年以来我在讲中国区域经济发展和需求在集聚中走向平很就是这样的道理。

我们最近在用汽车大数据再次跟大家看到我们经济的集聚过程，这是我们跟上海的评驾科技合作去看汽车的车流，我们现在人口集聚在东南沿海的集聚群，而且已经呈现出了网络状态，在这个线状是放射状往外走的状态是非常清晰可见的。我现在跟大家看的是客车，就是这种城市群的状态，汽车的网络状态呈现出来的城市跟城市之间的关系非常清楚。

接下来跟大家讲讲集聚和平衡的关系，最近我们的研究对比了中国、美国和日本三个国家，每个国家我都画三条线，其中红色的表示这个国家内部，城市和城市之间GDP规模差距，请大家特别注意我的用词是规模差距，这个差距很大说明经济集中在少数地区，蓝色的线是表示人口的差距，如果差距很大也表示集中在少数地区，黑线是表示人均GDP的差距。

美国是经济集中，人口跟着集中，人均差距很小。日本虽然经济和人口的集中程度不像美国那么高，但是这两个也是同步集中的，人均差距很小。中国的GDP集中程度仅仅达到日本的水平，其实是不及美国的，我们的红线表示GDP之间的差额是巨大的，GDP集中了人口没有集中，所以这个差距就大了，希望大家听明白我讲的意思了，这样一来，我们的人均GDP差距就高于美国和日本，但大家仔细看这个蓝色的线，今天我讲的东西是慢变量，人口集中的程度是慢慢往上走的，也就是说人口集中差距在慢慢缩小，这个就是隐藏在我们身边对于城市理解的，你不觉察，但它是在慢慢发生的事情，对于今天我们讲的主题地产业来讲，最为重要的就是理解人口的空间分布和住房供应也就土地供应空间分布之间的关系。我们今天出现的问题就是人集中了但是土地空间分布不是这样去布局的，一句话总结一下，广东省内作为一个非常有代表性的现代化城市，也出现了人均GDP差距在广东省内逐渐缩小的过程。

我们刚刚讲的这个趋势长期以来是大家不理解，那我们的政策怎么做呢？我们就希望促进地区之间的共同发展，而且很有意思，我们中国有一个政策抓手，也就是城市建设用地的指标，既然我们以城市的均匀分布为目标，很显然，人口多的地方控制土地供应，人口少的地方增加土地供应鼓励发展。结果今天我们出现的就是供求的需求错配，有需求的地方供给不足，有供给的地方需求没了，因为人跑了。其中我在多次演讲中一直在讲这张图，这张图就是中国的中西部省份在全国城市土地供应里所占的份额，03年之前它是缓慢下降的，这个是正常的，因为人是在流动起来，东部的人口越来越多，土地供应的份额也越来越高。03年之后我前面给大家看到人口流动趋势是还在往东部沿海走，但是我们中西部在土地供应所占的份额是持续提高的，而且我特别强调，我每次讲到这里都要加重语气，这张图给大家看到的是流量，不是存量，不是去年+今年加后年，是每一年新增的城市建设用地所形成的土地供应中西部的份额，他们的人口是在流出的，新增的土地供应却越来越多配置到了人口柳树的中国中西部，那你想这个结果是什么？就是我们后面会讲到的，房价的分化。

在研究房地产的朋友里喜欢讲13年是中国房地产分化的时期，但是我多年以来来讲，实际上是03年中国房地产出现了分化，上面这张图人口是在流入的，但是土地供应收紧的地方，你可以把它想象成是东部大城市的，沿海的，人口流入的，下面这条线就是人口流出中西部的小城市，但是土地供应是逐渐增加的，在政府不去施加干预的时候，03年以前这两条线是平行的，说明你如果政策不去扭曲的话，全国的房价波动是同步的，当年是大量建房子，所以当年的房价是跌的，这是讲的相对于收入跌的，当时上海可以买房子落户口的。

03年就开始分化了，所以中国的房价高，为什么我多年以来一直在强调这个方面呢？中国的房价持续上升的地方不是全国层的，而是人口增长住房供应不足的地方，很多朋友问我说这么多年你这么较真儿干什么？因为如果不这个问题给讲明白的话，我们决策者始终认为高房价是需求侧炒作导致的。那就去打压需求，一直到今天，随着中央经济工作会议，去年和今年的中央经济工作会议开始慢慢调整了，去年讲到了要一城一策，建保障房，今年讲要适应合理的住房需求，但是长期以来，我们对房价的基本态度是打压的需求，限购限贷等等政策。打压需求能不能解决供给不足导致的高房价问题？这是我多年以来对于房地产界和房地产政策所发出的灵魂拷问，但是这个问题是非常难讲明白的。

与此同时，我们前面讲到的这些问题，我们前面建了很多远大的新城，又大又远，大到什么程度呢？我曾经建过一个数据库，这个数据库里面新城建设的平均面积超过100平方公里，平均人口是超过42万，更要命的是平均距离，由于长期以来没有去理解到这个城市人口增长面积扩张背后的规律，我们在建新城的时候建的特别远，远到什么程度呢？在我们的数据库里我们开建的新城平均距离老城是25公里，25公里是什么概念呢？放到上海，就是从人民广场和松江之间的距离，如果放到日本就是东京都快到横滨了，还没有到，但是快了。所以我们这个新城建设就是土地供应的位置不对了，供应的位置你建到哪里呢？又建的远离中心城区，因为我们现在很流行的看法就是防止城市无序蔓延。

我们的研究发现，建设的越远的新城，越是低密集的新城，就是人没有但是面积摊的很大的地方就是增加地方政府的负债率。与此同时，由于这样的一种建设模式就导致了中国城市人口密度的急剧下降。根据我们的统计，我们算了一个很简单的人口密度平均值，由于我们大量的城市面积拉开了但是人口没有，到我们在平均意义上中国城市的人口密度在我们统计这个数据的15年期间，下降了一半，而且主要是在00年到10年期间降密度的，这个里面又涉及到一个观念了，我前面讲的中国城市化率太快了，我们小时候的生活环境是青山绿水，密度很低，农村或者是小城市，今天我们的人口我相信问很多你喜欢高密度还是低密度，我们一定回答的是低密度。但是我可以告诉大家，中国今天的经济已经发展到什么阶段了？到后工业阶段了，我们的服务业在GDP当中的占比超过制造业，就业当中服务业的占比是更加多的超一了制造业，而服务业的占比提高和它的持续发展是需要人口密度的。

 由于刚才讲的这些问题在长期城市建设里面得不到重视，又是一个思想观念问题，我们现在看到的中国服务业发展成什么状态呢？这个上面两条直线分别代表OECD国家在历史上走过的过程，就是随着经济的发展，服务业在GDP当中所占的比重是持续提高的。我们的服务业就业和GDP的占比是红色小箭头，随着经济发展水平提高服务业的GDP占比也在提高，但是我们自己的占比就偏低了。中国的城市化率没有因为制度原因偏低10个点，如果我们没有户籍制度的制约，如果我们的土地供应不是像过去那么快，可以慢一点，让我们的城市密度不要降的那么快，今天服务业占比可能可以提高3到5个百分点，也就是说大概有一半的因素跟城市化率有关。

今天在中国有一个非常流行的看法就是要避免制造业产业的空心化，这句话我举双手双脚赞成，但是下面一句话出问题了，这件事情一旦到了政策层面，很多地方政府在提我们要保持制造业比重，坊间普通民众的想法就是什么呢？我们观察了大量制造业的工人在流向服务业，比如说去当骑手了，今天有人说骑手抢了制造业的劳动力，可是各位朋友我们一起来想一个问题，一个国家制造业越强，制造业的比重是更高还是更低？这个有点脑筋急转弯的题目，大家觉得制造业越强比重越高了？错了，应该是服务业比重越高，因为你的附加值都来自于服务业，包括研发、设计、咨询、金融、贸易，与此同时制造业强转化为我们的收入水平提高，那你的消费会发生什么变化？就是你会更多消费服务，所以制造业越强的国家劳动力生产率提高了以后，服务业增加的更快，所以从生产和消费两个环节的服务业，我们经济学称之为收入弹性更高，也就是收入水平更高的时候服务业增长比制造业更快。

而我们现在的现状是我前面跟大家看到这张图里面讲到的，我们现在不是服务业太多了，而是服务业发展不足，这又是我们当下在思想观念上没有给大家澄清的一个问题。我讲完这些东西以后我就可以来讲改革了，这些年很有意思，尽管我刚才讲我们中国的改革面临着一个强大的思想观念和体制上的滞后，但是我觉得现在这两年的情况是中央层面变化非常快，现在是地方政府和普通民众，企业家还好一点，因为企业家是真金白银的，你要是真的不符合经济规律就亏损出局了，现在政府部门和民众当然自嘲一下也包括我们学术界，有点跟不上中央的思维了，我特别要提到中央财经委员会的第五次会议，在这次会议上习总书记有一个长篇的发言，我们一起来学习一下习总书记的讲话，也希望让各位能够体会到在中央层面有很大的变化了。

第一，总书记讲到要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚。请大家注意，这个里面的各类要素无非就是人、地、钱。

第二，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。我们传统思维认为，一个城市的承载力是给定的，所以是可以测出来的，但现在中央的精神是说你可以去增强中心和城市群人口和经济的承载能力，地区之间当有一些地方像上海、长三角这样的地方在承载更多经济人口的时候，其他地区发挥自己的比较优势，全国形成优势互补，其他地方更多保障粮食安全、生态安全和边疆安全，那不同地区生产不同的地区功能，各个地方如何共享繁荣，那是未来又一个主题了，今天没有时间展开了，这个地方有很多的文章可以做，因为这碰到地方政府的障碍了我们不愿意，让我们发展经济我是愿意的，让我们去分享我是不愿意的。

关于户籍制度改革，去年在中共中央国务院联合发布的关于深化生产要素改革的指导遗言里面提到要推动超大特大城市调整完善积分落户政策，将在城市群内部探索不同城市之间户籍准入年限同城化累计互认。未来某一天做到你在南京工作两年、苏州工作三年在杭州落户，前面5年是算的，很大城市上推动公共资源落户。未来“十四五”期间重点推进城区人口5百万以上大城市的户籍制度改革，今年每个月的落户人数已经是去年2倍了，但是我必须得讲还不够，按照这个速度我们可能只是把当下的非户籍人口变成户籍的念书从3百年变成了150年而已，跟我们讲到的市民化进程相比较还是太慢了。

既然人已经开始动起来了，那么土地就要相应改革，按照中央财政委员会的讲法，就是要增强土地管理灵活性，为优势地区提供发展的空间。有以下几个方面要做，这里稍微讲讲我们的障碍在什么地方，第一我们是提出在人口持续增长和房价高的地方增加建设用地的供应，难点就是我们既有的规划，现在少数的超大城市既有的规划里面提的是建设用地要减量供应，那怎么来增加建设用地的投放呢？

那你在用地里面还有结构问题，我们现在城市里面出现的是工业和商服用地比重太高，住宅用地是比例低，从价格上来讲，工业和商服用地的价格平均是低于住宅了，国外是反过来，那要调结构，我们现在把闲置的商服用地向住宅用地转让，那可以想像这个对地方政府以前采用的招商引资目标是矛盾的，而且它跟控制人口的目标矛盾了，如果把大量的闲置商服用地转成住宅那人就多了，所以他就没有积极性的。还有农村的集体经营性建筑要入市，中央层面已经提出来了，但是现在地方政府怕这会对房价形成冲击，这又是矛盾了。

那如果这几条都做到的话可以建更多的商品房和公租房了，中央也提出要建更多的公租房，那怎么建呢？你可以放容积率嘛，这里又碰到关键障碍了，因为太多传统思维觉得我先控制城市容积率有利于保持中心城区的老城风貌，在有一些老街区比如北京的中心城区、上海租界里面留下来的一些古建筑、别墅区控制容积率是对的，但是如果一个地方拆掉了以后重建，是不是也需要把容积率控制在今天这么严？这里又碰到了很多障碍，好在上海在慢慢放。

再往下，高收入阶层的人可能通过买房子，中等收入阶层的人可能通过租房子，那我们就提在保障安全的情况下，对于城市中国村这些低成本的居住心态要增加包容度，这里又碰到问题了，很多朋友觉得这个不行，这个不好，不利于这个城市面貌的改变，甚至有人认为这些人应该提高它的居住成本这样就可以离开了，所以这里有一堆的问题障碍。

再往下更加严重的是教育，中国随着马上变成一个高收入国家，我们的人均收入年限跟发达国家是差3到4年的，未来一定要提高，其实重点就是要提高农村户籍的孩子，这里马上碰到一个问题，就是农村户籍的孩子未来读高中是在老家读还是进城读？大量人认为进城工作我欢迎，但是你不要来读书，我可以在老家帮你建学校，但是这种思维带来的问题是什么？就是留守儿童问题，我们一方面希望中国建成人力资本大国，而长期以来留守儿童问题对人力资源的积累是不利的，更严重的是潜在的社会问题。所以未来的发展道路就是在人口流入过程中，毫不犹豫要增加人口流入这个方面的投入，但是这个方面碰到极大的障碍，地方政府不愿意承担这个责任，但这是国家发展的大问题。

第四个问题又来了，人口空间大变局的过程中一定会有些地方出现收缩城市和农村的空心化问题，但是我们今天大量的思维认为，既然这是一个问题，很简单，人不要流动起来，农村人不要紧城不就收缩了吗？农村空心化的进程不就可以遏制了吗？但这个和城市化进程又是违背的，未来趋势就是要对这一类地区做区分，有些在条件比较好的靠近大城市的地方要进行集中经营型建设用地部署，推进当地的城市化，但是更多的人口流出地区要进行建设用地指标的交易，也就是有些建设用地放在人流出的地方低效应，通过跨地区的流转来提高利用效率，随着人口的减少要进行基础设施的减量，比如说有些道路建了10车道，未来变成8车道甚至6车道，变窄，伏耕成城市用地，建设用地的指标拿来去做学校或者其他的部分去。

​对于留守的人群，总人口在负增长的情况下，人口向集中城区集中，变成公共服务的集中供应。接下来就是农村土地制度改革，今天这个方面也面临着巨大的障碍，相对来讲比较顺利的是农业用地的所有权、经营权和承包权的三权分立，但是在未来十年，今天在60岁以上的老年人逐渐老去，而青年一代不会大规模回去的，这样一来农村的空心化和宅基地的闲置将会大面积出现，未来宅基地的改革如何通过交易权和收益权让既有的农民获得一笔财产性的收入，在接下来5到10年里面这是要重点研究突破的问题。