土地改革或将在三中全会有所突破 征地制度恐难撼动

　　“即将召开的十八届三中全会在土地制度改革的一些细节问题上可能会有所突破，这其中包括继续进行农地的确权、颁证、登记工作，继续创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化，在转包、出租、互换、转让、股份合作之外，通过信托、抵押等方式将之与金融创新捆绑在一起，从而增加农民的资产性收益”。

　　中国社科院农发所宏观室主任党国英如是展望外界期许甚高的三中全会“新土改”政策动向。对于农村集体建设用地和宅基地的流转，国务院发展研究中心一位不愿具名的专家表示， “口子”开起来不会像土地承包经营权流转那么顺利，还是比较审慎。

　　征地制度改革方面，由于去年年底提交给全国人大常委会审议的《土地管理法》(修正案)被否决，农村集体土地征收条例也随之“胎死腹中”，其中主要原因是一些法理性的问题尚未厘清，因此受访的诸多专家均认为在此次全会上不会有太大突破。

　　城镇用地指标方面，一位接近核心层的消息人士表示，有关部门依然是从严态度，此前推出的城乡建设用地增减挂钩将继续实行，但依然会严格限定该政策的实行范围，短时间内不会进行跨大区域的指标置换。

　　该消息人士指出，未来决策层可能会考虑通过价格杠杆来控制用地规模，鉴于各地工业工地成本太低、效率低下，未来工业用地的出让价将根据真实的市场定价来确定，趋势是逐步提高，从而提高用地效率。

　　确权仍将持续

　　党国英表示，农村土地确权、登记、颁证在5年前的十七届三中全会中有明确表示，但实际工作却是在近两年内才真正铺开。

　　2008年11月，十七届三中全会召开后不久，确权工作启动，但此后一直没有实质性进展，直到2011年11月，国土资源部联合中农办、农业部、财政部等部门下发了关于农村土地确权、登记、发证的有关意见，表明这一工作正式展开。

　　北京大学国家发展研究院在2011年之前就已经在成都等地进行土地确权、登记、颁证工作的试点和调研工作，这一课题在该院教授周其仁带领下进行。

　　据参加课题组的一位人士称，在实际工作中，难度和阻力很大，挨户访问、土地丈量等具体工作也颇费时间。课题组在一些地方的调研时间长达数年。

　　按照2013年中央“一号文件”的说法，未来5年内，这一确权、登记、颁证工作都将持续进行下去。专家指出，由于这一确权工作耗时颇久，也导致了此次新土改不会有大的突破。

　　上述国研中心专家称，确权工作是新土改其他举措的根本前提，因为只有权利通过登记、发证这些物化的形式固定下来后，其后的流转和市场交易才能进行，否则就容易出现产权不完整清晰、流转交易市场不规范、交易行为不透明等情况，最终损害农民的根本利益。

　　流转审慎推进

　　在土地流转方面，中国人民大学农发院副院长郑风田(微博)认为，中央的政策是区别对待，在承包经营权流转方面，鼓励以多种方式尝试，但宅基地和集体建设用地流转，则不会放得太开。

　　本报了解到，即使在承包经营权流转方面，目前也比较审慎，各种看法不一。上述消息人士称，一方面，十七届三中全会报告明确规定：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”近期，安徽宿州埇桥区与中信信托合作推出土地流转信托项目，流转土地5400亩，又为农地流转开创了一个新的模式。但另一方面，中央在农地流转中又设置了“用途管制”的规定，即流转后的土地不能改变用途，例如此次安徽土地信托的项目为现代农业循环经济产业示范园，由安徽帝元现代农业投资有限公司作为服务商提供服务。

　　经济学家华生对一些学者鼓吹的流转曾颇有微词：“……农地转不转是每户农民自己考虑的事，现在非农民们火急火燎喊流转不是黄鼠狼给鸡拜年吗？……现在这样运动式造势是要强迫全国农民转地吗？农民进城不能安居，农地再失只能成流民，这是改革还是掘墓？”

　　华生的观点代表了一部分主流官员学者，例如中农办主任陈锡文和国研中心副主任韩俊均表示中国的农业将以家庭农场为主，不可能照搬美洲大农场的模式，这是由中国的人口和土地禀赋决定的。

　　农地流转比较审慎的另一原因是，中央关于流转的两条规定——“自愿有偿依法”和“用途管制”在实际操作中往往被规避，一些企业通过流转取得农地之后，往往改变了农地用途，进行商业开发；而一些土地的流转过程也不合规范，往往是企业跟村集体合谋完成，并未征求农民的意见。

　　宅基地和集体建设用地的流转政策，目前还不是特别明朗，今年8月份，温州推出农村土地交易新政，一度有媒体传出温州农村的宅基地可以在县域内交易，但温州当地随后辟谣称，宅基地交易只能在本村内进行。

　　郑风田表示，实际上这一举措并未有改革标杆意义，仍然在原有政策框架之内。

　　上述消息人士称，目前农村集体建设用地的流转，主要有两种模式，一是“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”该模式典型案例是广东南海、北京郑各庄。

　　另一模式是通过占补平衡、增减挂钩等方式，将原有的宅基地复垦成土地，多出来的用地指标，部分建房安置农民，部分通过出让或允许村集体自主开发来实现土地收益，这一模式在成都灾后重建的部分地区得到体现。

　　对于外界期望的宅基地和集体建设用地在村集体之外进行流转和交易，消息人士称，未来可能性不会很大，因为这涉及到数量庞大的小产权房转正问题和土地用途管制问题，一旦开闸，后果堪虞。

　　征地制度恐难撼动

　　党国英对征地制度改革进行展望时表示，土地管理法修订多年，结果收效甚微，可见征地制度改革阻力之大。

　　2012年3月，时任国家总理温家宝在“两会”上表示，要在他那一届政府任内通过农村集体土地征收条例，然而，直至现在条例仍未出台。

　　据消息人士称，条例难产的一大原因是它的上位法《土地管理法》修订工作也“胎死腹中”了。清华大学教授蔡继明表示，全国人大常委会全面否定了2012年年底提交的《土地管理法(修订案)》，正在研究重新解释《宪法》第十条中的“城市的土地属于国家所有”条款，为重新修改《土地管理法》做铺垫。

　　1982年宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有”，而2004年的《中华人民共和国宪法修正案》中第十条内容是：“城市的土地属于国家所有，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这一条文又产生以下矛盾：如是非公益性用地，那么通过补偿来征收不符合宪法修正案，如果直接进入市场交易，则不符合宪法中城乡二元制的规定。

　　全国人大农委委员张晓山表示，除法理上的原因外，地方政府对土地财政的依赖也使得征地制度不会被贸然取消。分税制之后，地方日益增大的公共服务、基础设施支出主要靠卖地收入来偿付，一旦切断土地财政而未给予新的税收来源，则那些饱受地方债困扰的政府将面临财政危机。

　　在用地规模控制上，上述消息人士表示，未来很可能依然从紧，对于地方经济发展产生的用地需求，将通过“盘活存量”的思路来解决。

　　所谓盘活存量，一方面通过城乡建设用地增减挂钩将农村大量闲置的宅基地复垦成农地来置换出用地指标，另一方面，通过增加工业用地的成本，来提高土地使用的效率。

　　中农办主任陈锡文在多个场合表示，目前非常突出的问题是工业用地价格太低，很多地方招商引资时低价甚至零地价出让。陈锡文认为过低的工业用地成本一方面助长了高房价，另一方面，使得地方、企业没有动力进行转型升级、调整结构。