报告未能如预期公开 土地审计发现了什么突出问题？

历年新增建设用地指标

　　近年全国土地出让金一览

　　历年土地审计典型问题一览　　 

　　   一份措辞严厉的审计署报告未能如预期公开。多位配合审计的地方人士告诉21世纪经济报道，2014年低调进行的《全国土地资金出让收支和耕地保护审计项目》，已经历审计部门与地方较长时间的沟通。这场审计也揭开了诸多土地供应领域违规违纪线索。

　　2013年中国政府在完成对政府性债务的全面审计后，于2014年下半年启动了上述项目。一些参与项目的人士称，这是“史上最大规模”的一次审计，下级政府所有与土地相关的收支、决策都将向上级审计部门呈现。同时，当年多轮土地督察也在强力推行，这意味着对地方政府行为的“硬约束”，很可能从信用领域拓展到其他资源性要素当中。

　　审计署官员曾经预计，上述报告会在2014年12月或2015年1月公布结果，然而，在刚结束的全国两会上，审计署副审计长石爱中表示，由于不少情况还在核查，目前还没有“时间表”，不过肯定不会等太长时间。

　　21世纪经济报道记者通过向正在反馈沟通的地方政府官员，参与、配合审计的人士等采访得知，审计中暴露的主要问题，仍然集中在违规征用土地、减征甚至不征收土地出让金、违规使用土地出让金、征地补偿政策未落实等方面；此外，也出现了土地收入未及时上缴国库，和其他个人涉嫌违法行为。

　　受访的审计相关人士还向21世纪经济报道表示，土地规划不合理、闲置土地过多、开发区违规扩区、耕地保护也是突出问题。

　　一种市场声音担心，审计结果会触发更严厉的土地监管措施，使得地方政府无法通过“制度松绑”继续供应土地，缓解地产业下行、债务率高企带来的压力。全国范围内土地出让金收入已然走低，新增建设用地面积下降，地产业和政府都在承压。

　　但是，各地已经开始调整政策，重新松绑楼市“需求”。也有如石家庄市等地政府，出于种种原因，启动了严厉的楼市违规清理行动。通过专项审计以严格监管约束“供给”，将是一段统一市场体系，建立刚性预算机制的窗口期。

　　“特别严，比债务审计还要严”

　　2014年两会上，时任审计署副审计长董大胜表示，土地出让收支专项审计将在当年年底结束，审计结果会在2014年12月或者2015年1月公布。

　　土地专项审计于去年8月启动，至11月初步完成现场审计。湖北省审计厅一份公开材料称，这是迄今审计系统组织的最大规模的审计项目，主要审计2008年至2013年土地出让收支和建设用地审批、征收、供应、使用以及耕地保护等情况。

　　“这次审计特别严，比债务审计还要严。”中部省份一位不愿具名的区县审计部门负责人告诉21世纪经济报道。这位人士此前曾深入参与2013年的地方政府性债务专项审计。

　　据他介绍，土地专项审计与政府性债务审计同样采用“交叉审计”方式，但去年土地审计的严格程度有所提升。具体而言，债务审计时以县为审计单位，县审计局局长任审计组组长并撰写所审计区县的审计报告。而去年土地出让审计时以市为单位，组长由审计署特派办的官员担任。

　　审计区县土地使用情况，派出小组会进驻区县进行审计，独立办公，自行安排日常工作，审计人员会向地方布置要求，要求提供相应的材料、卷宗。最后小组的审计情况汇集到组长。

　　土地专项现场审计比债务专项审计多出一月有余。“之所以时间较长，是因为债务审计时需要掌握债务数据，而土地出让审计主要是查问题。” 前述审计局人士分析称，“在田间地头现场调查的次数要多。”

　　前期审计结束后，则是审计部门与当地政府的“沟通”。另一位地方审计协调人士向21世纪经济报道表示，审计基本结束后，审计部门会与地方政府开会沟通。“有些有缘由的，会考虑降低（违规金额）数量。”他说。

　　他还介绍，沟通完成后，审计部门还会形成书面交换意见稿，首先传送给省政府，省政府会要求调度有关区市做好沟通对接，化解报告中提出的问题，尽量降低违规数额。“地方政府以书面形式回复意见中如果地方政府有不认可的部分，要有书面文字说明。”

　　这项沟通工作，正在延缓报告最终成形的时间。相关人士介绍，至春节时，个别地方还未下发与地方政府的交换意见稿，有些数字还未最终地方核实沟通好。

　　不过，相比至今仍在甄别结果的地方政府性债务问题，土地专项审计受外界关注小得多。

　　三个重点审计方向分组

　　自1987年第一宗土地拍卖以来，中国国有土地出让金迅速增长—已从当年的2.2亿元猛增到2014年的4万亿元左右。4万亿土地出让收入占到地方主要预算内收入（财政收入+政府性基金）的三分之一左右，既是地方政府收入的主要部分，也是其可以掌控价格的要素资源。

　　在2007年之前，土地出让金一度游离于预算体制之外。2007年的改革将土地出让收入纳入地方政府性基金预算，实行“收支两条线”管理。土地出让金由此纳入预算管理并交付同级人大审议，但是公开程度很低，其支出项仅为“国有土地使用权出让收入安排的支出”一项，并没有更明细科目。

　　虽然财政部解释称，国有土地使用权出让金主要用于征地拆迁补偿、土地开发、城乡基础设施建设、城镇廉租住房保障等支出，但这并没有打消外界对于上万亿资金使用结果的疑虑。

　　为此，审计署分别于2007年、2009年、2011年3次组织实施了对土地出让金的专项审计，但这3次审计都是抽样审计而且审计覆盖的范围都较小。据21世纪经济报道记者梳理，三次审计出来的共同问题是违规征用土地、减征甚至不征收土地出让金、违规使用土地出让金、征地补偿政策没落实等情形。（详见本版图形）。

　　“去年审计出来的问题类型和之前几次审计差不多。”前述审计局人士表示。审计的重点从审计组的分工上可见一斑。专项审计组一般分为土地供应、国有土地出让金使用、耕地保护三个小组，按照这三个方向展开审计。

　　2014年7月，由市政府层面主导的专项整治展开。在持续一年多的行动中，房管局稽查大队曾向社会公示了数十个违规项目，警惕购房风险。这些项目，都存在开发建设手续不全的问题，有的项目建在集体土地或划拨土地上，有的还没开工就开始销售，“桃园丽璟城”、“财富天下”、“纯棉时代”等楼盘项目赫然在列。

　　据一位当地地产公司高管回忆，尽管有上述整治行动，但据上述网络地产媒体销售总监回忆，2014年整体销售收入并未受到较大影响。

　　在双重激励的情况下，地方政府热衷于征收土地甚至占用未经审批征收集体土地。中山大学博士张莉采用省级数据实证后发现,地方政府官员更热衷于“土地引资”，而非“土地财政”。

　　在审计违规案例中，表现为采取协议或变相划拨等形式，低价甚至“零价”出让工业用地，这在一些开发区、工业园区往往更为严重。

　　相较此前三次审计，去年的审计对耕地保护的情况做了更加全面的审计，“主要是为2015年全面划定永久基本农田做铺垫”。

　　一位审计系统人士还向21世纪经济报道介绍，除了以前的老问题，去年的土地出让金审计还关注了土地规划、闲置土地、开发区违规扩区的问题。

　　他举例称，当地一个保税港区管辖面积比国务院核准面积扩大超过5000公顷，2014年当地进行调整后，仍超过国务院核准面积约2000公顷。

　　土地储备虚假抵押融资现苗头

　　随着中国经济进入“新常态”，“土地引资”和“土地财政”的惯性依赖，有可能加剧政府性债务，并阻碍统一市场体系的形成。

　　截至2013年6月的审计报告显示，当时地方政府承诺以土地出让金偿还的债务余额为3.48万亿，占省市县负有偿还责任余额的37.23%。值得注意的是，这一金额占到当年土地出让收入的比例高达90%。

　　经济“新常态”下，土地出让收入也呈下降的趋势。按照今年的预算报告，2015年土地出让收入将相比2014年的执行数下降7.65%。财政部的数据显示，今年1-2月地方土地出让金比上年同期大幅下降36.2%。这无疑将增加地方政府偿债的风险。

　　土地作为抵押融资的物品会放大杠杆。在经济下行的情况时，这一风险也值得关注。前述华东地区审计系统人士还表示，2014年的专项审计也注意到土地储备虚假抵押融资的问题。他介绍，一些土地储备中心以未办理国有土地使用权证的地块向当地金融机构融资的数量在增多。

　　此外，闲置土地也是土地审计聚焦的一大问题。国土部2013年土地督察公告披露一个案例，2010年1月～2012年12月间广东省惠州市批而未供土地面积是2012年广东省下达惠州新增建设用地指标的2.59倍，年均供地率仅为36.89%。

　　在2015年的国土资源会议上，国土资源部部长姜大明表示：“一些地方存在土地城镇化快于人口城镇化问题，闲置低效土地大量存在。”

　　“今年新增建设用地将继续适度调减。”姜大明说。国土资源部的统计数据显示，从2013年度起，国土部新增建设用地呈现逐步下降的趋势。

　　由于土地出让收支管理不透明，相关领域腐败问题也频频发生。中纪委公布的信息显示，去年其对多个省份的巡视发现，诸多省份存在土地、房地产业的腐败问题。国务院总理李克强在2014年的记者会上表示，对于社会公众高度关注的一些领域，比如像土地出让金收入、矿产权的转让等，要全面审计，建立一系列的制度性措施。

　　相关审计结果出炉后，也可能作为中央政府的决策依据。2015年2月的国务院常务会议上，李克强表示：“针对土地审计督察发现问题，采取铁腕措施，严肃问责。”

　　因此，中央政府会根据审计情况，查处土地领域的腐败，规范土地供应市场。在楼市下行周期中，政府正在放活过去因限购、信贷等政策抑制的需求。监管带来的“紧缩”，将主要影响“供给”侧。同时，诸多旨在盘活闲置存量土地的政策2014年已经启动。

　　地方政府会如何跟进监管，也许将是土地、地产相关领域在2015年面临的一大变数。