南京试点创新转变土地利用方式 破解土地利用两难

　　今年7月27日，国土资源部批复了《南京市转变土地利用方式创新试点方案》，昨天的大会标志着试点工作正式启动。

　　这项试点的意义在于，探索在经济转型阶段土地开发强度已经较高的情况下，通过创新土地利用模式、转变土地利用方式，实现一条经济社会与土地利用相协调的科学发展之路，破解经济转型升级时期“保护耕地与保障发展”的两难问题。

　　市域面积全国倒数

　　开发强度超国际标准

　　此次国土资源部把试点放在南京，与南京土地利用的现状密切相关。记者在会上了解到，南京是一个人多地少、空间有限的城市，全市地域面积在副省级城市中倒数第三，在省会城市中倒数第二。“十一五”期间，南京城市建成区空间规模增加了差不多110平方公里，土地开发强度已达27%，超过了18%的国际普遍衡量标准，远高于国内其他同类城市。

　　用地指标“吃紧”

　　使用效率低下

　　在经历了上一轮高强度开发后，南京的用地规模和用地指标已经十分“吃紧”。现在国家每年下达的土地利用指标仅为前些年实际使用量的十分之一。 比用地指标“吃紧”更严峻的是土地使用效率低下。记者在会上获知，南京土地投资强度、地均GDP、全市省级以上开发区综合容积率、工业用地的平均容积率等指标，不仅远远低于省内的苏州、无锡等城市，而且也落后于安徽芜湖。

　　此外南京目前还有3.8万亩闲置土地，长期没有开发和使用。

　　保供、保护、节地、提效四管齐下

　　提高金融、物流、电子商务等重点现代服务业用地比例

　　关键词一：保供

　　会上下发的《南京市转变土地利用方式创新试点方案》提出了一条“控总量、优增量、挖存量、活流量、提质量”的国土资源管理新道路。保供、保护、节地、提效成为四个关键词。

　　保供就是要优先保证科技创新、基础设施、民生改善、新兴产业、新农村建设等领域重大项目、重大载体、重大工程的发展用地需求。

　　关键词二：保护

　　要“该保的保死”，确保耕地、基本农田、农民权益等不受侵害。

　　在耕地保护方面，方案规定须坚守“保护耕地”的红线和法律底线。南京农业“1115”规划确定的100万亩优质粮田、100万亩经济林果、100万亩高效养殖和50万亩标准菜地，必须落实到村、到户、到地块，永久性保护。

　　在农民权益保护方面， 农民宅基地整治要坚持“先建后搬”、“先搬后拆”，确保农民住房面积不减少。农村土地整治坚持农民集中自愿申报、自主选择原则；农民集体可自行筹资实施，也可引进政府机构或社会投资者；整治新增的耕地，归该农民集体所有；农民集体自行实施的整治项目，节余建设用地指标及流转收益归集体和农民所有；引进政府机构或社会投资者组织实施的，节余建设用地指标归属及流转收益向农民集体和农民倾斜并由双方合同约定。

　　在保障农民长远生计方面，农民转变为城市居民的，全部纳入城镇养老、医疗、失业、工伤、生育综合社会保障体系，与城镇企业职工享受同等待遇；向被征地农民发放再就业证书，提供免费就业培训和就业岗位推荐，确保被征地农民“现有生活水平不降低，长远生计有保障”；建立耕地保护基金，对承担耕地和基本农田保护任务的农村集体经济组织和农民进行补贴补助。

　　关键词三：节地

　　就是节约土地，切实做到用地审批严、建设占地少，尽量少占土地、不占用耕地。

　　方案规定，全面提高土地供应门槛。具体包括全面提高工业用地出让最低价标准，严禁以任何形式返还土地出让金，杜绝以地招商、恶性竞争、地价返还等行为。通过市场竞争合理配置有限的土地资源，大力提高单位土地的投资强度和产出效率。

　　关键词四：提效

　　就是集约用地，最大限度地提高土地利用综合效益。

　　方案规定深入挖掘城市用地潜力，加大对闲置土地的处置力度，从争取增量向挖掘存量转变。

　　建立工业用地退出机制。推进主城工业企业“退城进园”，鼓励工业企业退回或转让空余土地，为城市发展释放空间；撤并整合市以下各类工业集中区，聚焦省级以上开发园区发展，促进产业集群集聚，实现用地集约集中。到2015年，全市实现主城区工业企业搬迁或就地转型、退出工业用地1万亩，各区县调整盘活和利用存量闲置土地不少于1.5万亩。

　　推进危旧房和城中村改造。在城市更新中腾出的土地，优先用于公共服务设施的配套完善。

　　方案还规定，把国土资源管理工作纳入全市经济和社会发展目标考核评价体系，列入市政府对各区县政府和开发园区、功能板块的目标责任考核之中，实行分值单列。把耕地保护、节约集约用地作为领导干部离任审计的重要内容。同时科学设定考核标准，对郊县镇街按照现代农业、先进制造业、现代服务业发展主导类型，实施分类考核。

　　不是为挤出用地指标

　　而是倒逼“六大转变”

　　在昨天的会上，市领导指出，这次试点不是为了挤出用地指标，而是要通过土地使用方式的转变倒逼南京走上创新驱动、内生增长、绿色发展的道路，真正实现“六大转变”。即从粗放型向集约型转变，大幅提高供地门槛，提高新增建设用地节约集约化水平；从低效利用向高效利用转变，实施差别化供地政策，引导产业结构调整升级；从争取增量向挖掘存量转变，实施存量低效土地再开发；从零星分散向集中集聚转变，推进产业向园区集中、居住向社区集中、农业向规模经营集中；从项目管理向制度设计转变，探索完善规划、审批、耕地保护、市场建设等管理方式；从部门管理向共同管理转变，加强上下联动和部门协同。