高波：试行的沪渝房产税方案不能直接作为全国改革方向

　　21世纪经济报道记者获悉，教育部哲学社科学研究重大课题攻关项目《中国城市住房制度改革研究》已接近尾声，这是中国房地产领域迄今为止理论实践研究中体量最大、资金最多的一个科研项目。

　　其中，房地产税、土地财政等，亦是项目中的重要内容。

　　3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，深化改革中，要抓住财税改革这个重头戏，“做好房地产税等立法相关工作”。

　　目前，学界对房产税的看法不一，在开征房产税方面，基本取得一致，但是在全面推进开征房产税方面有议论。同样，对于房产税的开征是否对房地产市场产生负面的冲击，打击楼市投机和缓解地方债问题，学界的意见也并不统一。

　　上述攻关项目由南京大学商学院副院长、不动产研究中心主任高波教授担任首席研究员，无疑是解释房地产税的最佳人选之一。

　　高波表示，部分学者认为房产税的开征在长期内会导致房价的下跌，短期内则会导致房地产价格的上涨，但是对于抑制房地产投机有重要作用。而另有观点认为，在李嘉图等价条件下，房产税的开征对房地产市场不会有任何实质性影响，但是在某些情况下，房产税会成为房地产市场追涨杀跌的利器，加剧房地产市场波动。

　　现有房地产税试点存在问题

　　《21世纪》：新一届中央政府在房地产领域的调控政策，似乎并没有以往那么频繁。

　　高波：这表明在处理政府与市场的关系方面进步很大，明确了市场对资源配置发挥决定性作用的改革方向，凡是能由市场形成价格的领域都交给市场，政府不进行不当干预。

　　这也意味着房地产价格理应由房地产市场决定，使房地产市场按照自身的规律运行。因而中央政府必须减少对房地产市场的行政干预，主要依靠财政政策、货币政策及土地政策对房地产市场实施有效调控，减少调控的频次，提高调控的质量，稳定人们的预期。商品房供求由市场调节，保障房由政府引入竞争机制并主导供给。

　　与此同时，房地产市场作为一个区域市场，地方政府根据本地经济发展和区域房地产市场的实际情况进行适当干预，这将会取得更好的调控效果。

　　《21世纪》：你与多个部委交流，关于房地产税，目前进展如何？

　　高波：总体而言，房地产税制改革首要目标是确保有法可依，不可匆忙全面推进房产税。目前，已经试行的上海和重庆方案不能直接作为全国房产税改革的方向。

　　根据国际经验，房产税征收以“宽税基、简税种、低税率”为原则，上海方案和重庆方案的房产税改革一定程度上违背了上述原则，实践证明或都不成功。

　　因此，必须加强房产税改革的顶层设计，加快修改和完善房地产税法，让地方政府设计更多、更成熟的房地产税改革方案，扩大房地产税改革试验的范围。同时，认真总结上海和重庆房地产税改革的经验和不足，进一步完善改革方案。

　　地方做主

　　《21世纪》：到底房地产税如何影响中央与地方以及地方与地方？

　　高波：我一直表示，房地产税改革必须放到中国财税体制改革的大背景下进行设计，这顺应了十八届三中全会关于深化财税体制改革的要求。

　　房地产税应作为一种地方税种，对中央政府而言，将房地产税归入地方，可以减少对地方政府的转移支付，将更多资金用于社保支出、教育、医疗等关系国计民生的事项。

　　事实上，普遍开征房地产税的条件还不成熟，对不同地区的影响亦不同。

　　对于房地产市场相对成熟的地区，逐步开征房地产税，将弥补当前地方财政收入不足的窘境，对于增强地方提供公共服务的能力和缓解地方债危机有一定意义。而对于房地产市场相对落后的地区来说，可能产生负面冲击。

　　因此，各地可以根据本地经济发展的实际情况，确定征收房地产税的标准和办法。

　　《21世纪》：在你主持的项目中，如何设计房地产税的可行性方案？

　　高波：在和部委以及多个地方的反复交流后，我们形成了房地产税制改革的基本观点：

　　一、必须将房地产税制改革纳入国家财税体制改革的大框架，进一步理顺中央政府与地方政府的财税关系，保证地方政府事权与财权相一致。在完善税收制度的前提下，明确房地产税制的改革方向。

　　二、建立健全房地产税收法律法规。清理已有的房地产税收法律法规，进行必要的修改，满足开征房地产税的要求。保证房地产税收征管的严肃性。同时，根据房地产税制改革的基本方向，进一步制定和完善相关法律法规。

　　三、参照国际经验，明确房地产税征收“宽税基、简税种、低税率”的原则，逐步实现房地产开发流转环节税收为主向房地产保有环节税收为主的房地产税制转型。

　　四、明确房地产税的归属和用途，明确各级政府对税种的管理权属。在房地产税制设计和征管过程中，地方政府有很大的自主权。一般由中央政府制定税基，地方政府可以根据本地的实际情况选择税率，并确定一定的减免范围。对于我国的房地产税收入，必须明确建立专户专用制度，主要用途是不断改善本地区的公共服务，并促使公共服务均等化。

　　公共服务代替GDP

　　《21世纪》：如何衡量土地财政？这是否有共识性的指标？

　　高波：现在看来，很多人没有搞清楚，实际上土地财政有大、中、小三个统计口径，财政部门如何使用的也不尽一致。

　　民众和媒体最关注的是小口径土地财政，这是目前土地财政的主体部分，指土地资产收益及相关的行政性收费收入，其中的土地资产收益主要包括国有土地出让收入和国有土地租赁收入。中口径土地财政是在小口径土地财政的基础上，加上与土地相关的房地产业和建筑业税费收入，包括土地增值税、房产税、契税等10个税种。

　　大口径的土地财政，是中口径土地财政外加地方政府的土地抵押贷款收入。现在的地方债务很敏感，其中绝大多数都是地方政府的融资平台以土地为抵押获得的银行信贷支持，而地方债当中相当部分，要土地财政的收入来填补偿还。

　　《21世纪》：土地财政也是你主持项目中的重要部分，可有解决之道？

　　高波：土地财政问题很复杂，改革注定是很漫长、艰难的过程。

　　一是改进政府治理结构。现有以GDP为核心指标的政绩考核体系，迫使地方政府被动选择土地财政模式，这积累了巨大的财政风险。我们认为用地方公共服务质量代替地方GDP增长率作为首要指标最为重要。

　　二是重构财政分权体系。土地财政最初就是地方一般预算收入不足造成的财政压力所导致。要重新按照“事权与财权匹配”的原则，规范中央和地方的财政分权体系，让各级政府各得其所；同时改革土地出让收入的管理制度，使其支出更合理。

　　三是完善土地产权制度。土地财政与土地产权制度密不可分，地方政府垄断土地出让市场，掌握了土地产权的实际剩余控制权。

　　下一步改革要完善土地产权制度，明确政府、集体组织和个人在土地各权能上的主体界限，各司其职，各尽其能。